Por Mariano Ayuso Ruiz-Toledo. Abogado, Director de Ayuso Legal
El pasado 31 de diciembre de 2015 se publicó en el Diario Oficial de la Comunidad Valenciana la llamada coloquialmente Ley de acompañamiento de los Presupuestos para 2015 (el nombre oficial es Ley de Medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat).
Esta Ley -que se aprueba todos los años como complemento de la Ley de Presupuestos- es una Ley multidisciplinar para posibilitar las previsiones presupuestarias, ya que la Ley de Presupuestos no puede establecer otras disposiciones que las estrictamente presupuestarias (ingresos y gastos), esencialmente las que se refieren a las normas tributarias y de regulación del gasto público.
El origen de estas leyes está en la doctrina del Tribunal Constitucional de que las Leyes de Presupuestos no deben regular cosas distintas a las previsiones presupuestarias y que las cuestiones relacionadas y necesarias (como el ajuste de las tarifas de los impuestos y tasas necesarios para recaudar las previsiones de ingresos del presupuesto) debían ser objeto de otras leyes específicas. Esto hizo que se fueran redactando y aprobando leyes en paralelo con estas medidas -principalmente fiscales y de seguridad social- para cumplir las previsiones presupuestarias.
En la práctica se han utilizado estas leyes de acompañamiento como “leyes escoba”, para regular legalmente -o modificar las leyes anteriores en aspectos puntuales- antes de acabar el ejercicio cuestiones que no había dado tiempo a tramitar durante el año, que no tenían dimensión suficiente para una ley autónoma o, simplemente, que se quería hacer pasar desapercibidas.
Uno de estos últimos casos es la controvertida reforma de la Ley de Puertos de la Generalitat Valenciana -a la que dediqué un artículo en este mismo diario hace unas semanas- mediante la que se pretendía, a través de la Ley de acompañamiento, suprimir la preferencia para la adjudicación de concesiones sobre instalaciones náutico deportivas en puertos de titularidad de la Generalitat Valenciana. Finalmente, tras detectar los afectados esta maniobra y movilizarse ante la opinión pública y los responsables políticos, la Ley 10/2015 (la Ley de acompañamiento de los presupuestos de la Generalitat para 2015 que comentamos) ha respetado en la reforma de la Ley de Puertos la especificidad de los clubes náuticos.
Otras cuestiones no estrictamente relacionadas con las previsiones presupuestarias que se contienen en esta Ley de acompañamiento son la reforma parcial de la Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo, la Ley de Patrimonio Cultural Valenciano, la Ley de Patrimonio Forestal y la Ley de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana, y la -muy importante para las actividades económicas- Ley de Prevención, Calidad y Control Ambiental de Actividades. También escasamente relacionadas con lo presupuestario, pero en funciones de “ley escoba” están la modificación de la Ley del Deporte y Actividad Física, la Ley de Movilidad (en lo relativo al sector del taxi y distancias edificatorias) o el Estatuto de Consumidores y Usuarios, ambas de la Comunidad Valenciana.
Otras normas modificadas, pero que sí guardan relación con las previsiones presupuestarias, son la modificación de las Leyes de Patrimonio de la Generalitat (y la de Reestructuración del Sector Público Empresarial y Fundacional, muy relacionada con la anterior), de Hacienda Pública, Sector Público Instrumental y Subvenciones, el Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud (afectante a la jubilación), de Turismo, de Servicios Sociales de Renta Garantizada de Ciudadanía.
Las afectantes directamente a las previsiones presupuestarias son esencialmente las que modifican las normas reguladoras de los tributos. La mayor parte se refieren a las tasas de la Generalitat, las cuales se redefinen en sus cuantías -normalmente al alza- y se establecen importantes exenciones y bonificaciones en beneficio de las familias monoparentales y de las víctimas de la violencia de género.
En los impuestos directos cedidos por el Estado (tramo autonómico del Impuesto sobre la Renta e Impuesto sobre el Patrimonio) lo más destacable -y, obviamente, discutible- es la elevación de la tarifa del Impuesto sobre el Patrimonio en un veinticinco por ciento aproximadamente y la reducción del mínimo exento de 700.000 euros a 600.000 euros
En suma, éste es muy resumidamente el significado y contenido de la Ley de acompañamiento de los Presupuestos de la Generalitat para 2015. Al socaire de estos presupuestos se han modificado numerosas leyes, pero no se observa en estas modificaciones nada que pueda calificarse de cambio radical respecto de la anterior etapa normativa, incluso varias de las invenciones tienen por objeto adaptarse a la legislación estatal que se ha dictado en los últimos dos años, en especial a la Ley estatal de Unidad de Mercado.
Parece que el cambio significativo en el terreno normativo se va a producir a lo largo de este semestre y mediante leyes singulares y específicas -lo cual se corresponde con una correcta técnica legislativa- sobre materias más del ámbito autonómico valenciano (como la Ley de Señas de Identidad), sobre las que habrá que estar más atento.