El carácter imperativo o representativo del mandato de los parlamentarios es una cuestión muy peculiar, y en la que la realidad y la legalidad –o constitucionalidad- discrepan abiertamente en la práctica.
El mandato que una persona ostenta en nombre de otra para, por ejemplo, cerrar un contrato puede ser imperativo –en el que el mandante da instrucciones precisas sobre lo que quiere que se haga en su nombre al mandatario- o representativo –en el que el mandatario goza de la confianza del mandante para adoptar decisiones en su nombre.
Esto trasladado al terreno de la política –y en particular al terreno electoral- quiere decir que los representantes elegidos por los ciudadanos si tienen mandato imperativo deben seguir una suerte de instrucciones dadas o que se entienden dadas por sus electores.
Por el contrario, en el caso de los representantes elegidos con mandato representativo, se entiende que representan a la totalidad del electorado y toman sus decisiones in estar vinculados a ningún mandato de los electores.
En el sistema democrático parlamentario actual el mandato es esencialmente representativo y así lo dispone taxativamente el artículo 67.2 de la Constitución Española (“Los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo”). Esto significa que los parlamentarios representan por sí mismos la voluntad popular y la expresan en las votaciones parlamentarias, sin tener que consultar a los electores representados y sin tener que responder ante ellos.
Tan sólo en las decisiones más importantes –como la reforma sustancial de la propia Constitución- se apela al mandato imperativo y se consulta directamente al cuerpo electoral sobre la decisión a tomar, sin que ésta sea adoptada por los representantes. Los más partidarios de la democracia directa, normalmente abogan por incrementar los supuestos de necesidad de consulta directa al cuerpo electoral. Con ello no se aproxima el sistema al mandato imperativo, pero sí se recorta la amplitud del mandato representativo.
De la naturaleza representativa del mandato parlamentario en nuestro sistema, se deriva el que el escaño es del diputado, concejal, senador o del miembro electo de que se trate y la teórica libertad de voto de los representantes, así como que puedan cambiarse de grupo parlamentario o quedar como no adscritos. También el que los partidos no puedan obligarles a dejar su escaño, sino tan sólo puedan apartarles o expulsarles del partido.
No obstante estas prerrogativas de los representantes electos con mandato representativo, decía antes que es una materia en la que, en la práctica, la realidad y la legalidad –o constitucionalidad- discrepan, y ahora debo explicar esto. El problema –muy criticado por los partidarios de regenerar nuestras instituciones democráticas- está en el control y la disciplina que los partidos imponen a sus parlamentarios. Obviamente –lo acabo de señalar- el sistema se funda sobre la representatividad popular de estos y sobre su libertad de voto, e incluso sobre su derecho a cambiar de grupo parlamentario o de no adscribirse a ninguno. Pero a nadie se le escapa que esto es algo un tanto ilusorio para el parlamentario –o titular de un cargo electo- que quiera seguir en política y ejerciendo en ella.
El sistema de listas cerradas, el predominio de la burocracia del partido sobre los mecanismos de democracia interna –escasos y poco fiables, en la mayor parte de las ocasiones- y la férrea disciplina del partido –que incluso impone sanciones económicas al que se aparta de ella-, hacen que el mandato representativo de los representantes electos sea un mero pronunciamiento dogmático de la Constitución, por haberse trasladado (algunos lo llamas secuestrado) dicho mandato representativo a las estructuras de poder de los partidos.
Por eso en orden a la regeneración democrática se propugnan tanto la implementación de cauces participativos de democracia directa (como consultas al cuerpo electoral sobre temas concreto -ya sean vinculantes o meramente consultivas-, ratificaciones plebiscitarias de actos administrativos o decisiones políticas de especial trascendencia, o participación asamblearia en temas locales de interés general –que se utiliza, por ejemplo, en el Reino Unido para decisiones de planeamiento urbanístico), como la modulación del sistema parlamentario limitando el poder de los partidos (democracia interna real y elecciones primarias asimismo reales, listas abiertas para las circunscripciones amplias con sistema proporcional, o circunscripciones más pequeñas, y eventualmente unipersonales, con sistema mayoritario) y, en todo caso, garantizando la realidad del mandato representativo (de nuevo, con la limitación del poder de los partidos sobre los parlamentarios y libertad de voto de estos, las listas abiertas en el sistema proporcional).
En este momento concreto en el que está ocupada –y preocupada- la opinión pública con los pactos postelectorales, que van a determinar nuestros gobernantes de los próximos cuatro años, ¿qué papel juega en todo esto el mandato imperativo y el representativo?.
Pues lo cierto es que tiene un papel importante. Tanto de manera directa, como en cuanto a posición de principio sobre el problema del papel de los partidos en la gestión de la representación política y la soberanía popular.
La verdad es que al observar cómo los dirigentes de los partidos se reúnen y pactan los apoyos para elegir los Presidentes de Autonomías y Alcaldes, conforman mayorías suprapartidistas –a veces antinaturales o fundadas en pactos que afectan a la totalidad del Estado y que nada tienen que ver son los intereses del municipio o la Comunidad Autónoma- y todo ello sin la más mínima consulta no ya a los electores, ni tan siquiera –según se comenta- a los propios diputados o concejales electos, se tiene una sensación de que los partidos (sus élites dirigentes) se han apropiado de la soberanía y funcionan al margen del electorado.
Como mucho, se hacen publicas declaraciones por estos dirigentes, en las que justifican sus pactos en la intuición de que el cuerpo electoral ha decidido que quiere un gobierno de izquierdas, de centro, de progreso, o de estabilidad. O interpretan los resultados electorales en clave de si el cuerpo electoral ha decido un cambio de sistema –romper con el bipartidismo-, o castigar la corrupción, o cualquier otra teórica opción que a los analistas o a los dirigentes políticos les interese.
Sin embargo lo cierto es que no hay más voluntad popular que la expresa en las urnas y que lo más respetuoso con ella, dentro del marco del mandato representativo que establece nuestra constitución, sería el que los parlamentarios o concejales –que son los que tienen, cada uno de ellos, la representación popular- decidieran con plena libertad de voto a quien otorgan el suyo en la investidura, sin que las decisiones de partido, las conversaciones entre partidos (que bien podrían hacerse en reuniones de la totalidad de los parlamentarios de los grupos en conversación para una posible alianza) o las indicaciones que pudieran resultar de consultas al electorado sobre sus preferencias de pactos y alianzas (que son posibles en el ámbito local, mediante asambleas populares, o en el ámbito autonómico con una suerte de votaciones semejantes a las primarias), tuvieran más valor que el meramente indicativo.
Lo que sucede es que pedir a los partidos y sus dirigentes que democraticen hasta ese punto –y cuando se trata de tocar poder- sus estructuras de poder y la toma de decisiones es algo, por ahora, irrealizable. Tan sólo podría exigirse –y con fundamento constitucional- la libertad de voto en las investiduras (y legalmente existe, obviamente), pero –claro- “el que se mueve no sale en la foto”.
Por Mariano Ayuso Ruiz-Toledo. Abogado, Director de Ayuso Legal