El revuelo por las noticias sobre la devolución de la paga extra de Navidad de 2012 a los empleados públicos –puesta ya sobre el tapete mediático por la desigualdad entre los Diputados de Les Corts Valencianes y la generalidad de los funcionarios de las Administraciones Públicas valencianas (Generalitat, Ayuntamientos, Diputaciones, etcétera)- se ha visto reactivado esta semana por una sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Valencia que ha reconocido el derecho de los funcionarios de Justicia a la devolución de la íntegra paga extra de diciembre de 2012, mientras que lo que estaba devolviendo la Generalitat, el Estado, los Ayuntamientos, etcétera era sólo una cuarta parte (un 24% para ser exactos) de dicha paga extra.
Quizás debiera empezar, para dejar claro esta polémica devolución, por contar la historia completa (si bien le ahorraré al amable lector los aspectos más farragosos de la compleja y laberíntica materia de las retribuciones de los variados colectivos de los empleados públicos). El caso es que en 2012 –en plena campaña gubernamental de restricción del gasto público, para evitar el temido rescate por la Unión Europea- el Gobierno aprobó el Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, por el que –entre otras cosas- se suprimió la paga extraordinaria de Navidad (de diciembre) para todos los empleados del sector público español en todas sus modalidades y categorías.
El Real Decreto-Ley fue dictado con el carácter de normativa básica y como tal aplicable a todas las Administraciones –tanto el Estado, como las Comunidades Autónomas, como a las entidades locales-, previéndose incluso su aplicación a empresas, consorcios y fundaciones públicas.
Lo que no calcularon los teóricos expertos del Ministerio de Economía es que la multiplicidad de clases de personal perteneciente al sector público incluía colectivos ajenos constitucionalmente a las Administraciones Públicas, como el personal del Poder Judicial y del Ministerio Fiscal, o de los poderes legislativos del Estado y de las Comunidades Autónomas.
Para estos colectivos hubieron de habilitarse normas específicas anteriores a la percepción de la paga extraordinaria en diciembre y así se produjeron distintos actos que trasladaban la supresión de la paga extraordinaria a las Cortes Generales y a las asambleas legislativas autonómicas, así como a los órganos especiales dependientes de ellas, tanto del Estado –Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas-, como de las Comunidades Autónomas –en la nuestra, el personal de Les Corts, la Sindicatura de Agravios y la Sindicatura de Cuentas-, pues ellos debían de adaptar sus retribuciones conforme a sus normas específicas.
Para los funcionarios dependientes del Poder Judicial y del Ministerio Fiscal, se hizo por una disposición adicional de la Ley de Tasas Judiciales 10/2012, de 20 dnoviembre -que comentábamos en estas mismas páginas hace unas semanas a propósito de la reducción de dichas tasas operada en las medidas electorales del Gobierno central. Normalmente los empleados públicos de los órganos legislativos y asimilados –o las autoridades en ellos incardinadas (Diputados, etcétera) también se vieron privados de la paga extra por acuerdos tardíos –cercanos, como en el caso del personal judicial- al abono de dicha paga, según los respectivos órganos decisorios se fueron dando cuenta de que tenían que reducir reglamentariamente las retribuciones para no crear un agravio entre los empleados públicos comunes y los de estos colectivos.
Por así decirlo, y resumiendo, que los empleados dependientes del poder ejecutivo fueron privados de la paga extra por un Real Decreto-Ley de julio de 2012 (publicado en concreto en el BOE del 14 de julio de 2012) y los empleados de los poderes judicial y legislativo por leyes o acuerdos posteriores y próximos al mes de diciembre de ese año. En cuanto a los funcionarios judiciales, de los que hemos empezado hablando, la Ley 10/2012 se publicó en el BOE de 21 de noviembre de 2012).
Los funcionarios, empleados laborales y otros colectivos afectados por la privación de la paga extraordinaria comenzaron a recurrir ante los Tribunales y fueron obteniendo victorias individuales –así un Juzgado de lo Social de Valencia dio la razón a numerosos empleados laborales del Ayuntamiento de Valencia-, otros Juzgados de lo Contencioso-Administrativo dieron la razón a demandas individuales o colectivas de funcionarios públicos.
Ante esta tesitura, algunas Administraciones Públicas fueron adoptando acuerdos extendiendo el resultado favorable de estas sentencias a la la totalidad de los funcionarios o empleados laborales. El final reconocimiento de esta generalización de las decisiones judiciales fue en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2015, cuya disposición adicional 12ª estableció la recuperación de un parte de la paga extra de diciembre de 2012 –concretamente un 24% o la parte proporcional a 44 días- para todo el personal dependiente del sector público.
¿Por qué sólo el 24% o 44 días? La razón de esta limitación venía de las sentencias que habían ido recociendo el derecho a la devolución. El fundamento de estas sentencias era que habiéndose publicado la pérdida de la paga extra de diciembre el 14 de julio, cuando se produce esta pérdida, ya se habían devengado 44 días de la paga extra de diciembre –que, en principio se empieza a devengar el 1º de junio-, que es la cantidad que la las sentencias primero y después la Ley de Presupuestos obliga a devolver, para evitar el inconstitucional efecto retroactivo de las disposiciones desfavorables.
Incluso, respecto de los funcionarios, empleados laborales o autoridades varias se reconoció el derecho a devolución aunque hubieran fallecido –para sus herederos- o se hubieran jubilado o abandonado el sector público.
De todas maneras esto no terminó de arreglar el problema. Los funcionarios de justicia en realidad no se vieron privados de la paga extra por el Real Decreto-Ley de julio de 2012, sino por la Ley de finales de noviembre de 2012. Lo mismo ocurría con el personal dependiente de los poderes legislativos y asimilados, cuya privación de la paga extra no fue sino por norma o acuerdo de finales de 2012. En todos estos casos, cuando se establece la privación de la paga extra de diciembre, ya se había devengado ésta en casi su totalidad (siguiendo el mismo criterio de las sentencias de evitar el efecto retroactivo de la norma que suprimió la paga extra de diciembre de 2012), por lo que habría que devolvérsela prácticamente en su totalidad.
Los órganos legislativos y asimilados fueron acordando las devoluciones en su práctica integridad y eso produjo el primero de los escándalos por el agravio comparativo en la Comunidad Valenciana: los Diputados de las Corts vieron reconocida la devolución íntegra (incluso los apartados, voluntaria o forzosamente, por corrupción), mientras que el colectivo de funcionarios de la Generalitat o de los Ayuntamientos sólo veía reconocido su derecho a devolución en proporción a los 44 días que dispuso la Ley de Presupuestos de 2015.
Pero esta Ley de Presupuestos –por la deficiente técnica legislativa empleada- ha generado el conflicto que ahora ha resuelto la sentencia del Juzgado de lo Contencioso de Valencia –como ya han hecho otros Juzgados de lo Contencioso de otras provincias españolas, como Sevilla- y es que la Ley de Presupuestos para 2015 incluye entre el personal al que le devuelve sólo un 24 % o el equivalente a 44 días de paga extra, al personal de justicia que se vio privado de la paga extra por una Ley de noviembre –no de julio- de 2012, por lo que para evitar la retroactividad inconstitucional habría que reconocerles la práctica íntegra devolución.
Así lo ha hecho –con impecable razonamiento- el Juzgado de lo Contencioso de Valencia y ahora la Generalitat se encuentra con el dilema de si aplicar esta decisión a todos los funcionarios de justicia, hayan recurrido o no, o sólo a los que hayan recurrido; así como el agravio que se genera con los funcionarios y empleados laborales de otros colectivos a los que se les suprimió la paga extra en virtud del Real Decreto-Ley de julio de 2012.
En mi criterio la solución legítima y constitucional sólo puede ser una: la íntegra devolución a todo el personal del sector público. Para los funcionarios de justicia es más sencillo, pues una vez que la sentencia sea firme –y la Generalitat ha anunciado ya su intención de no recurrirla- hay un procedimiento específico, la llamada extensión del fallo, para generalizar los efectos de la sentencia (si bien sólo en el ámbito de competencia territorial del Juzgado sentenciador).
Para el resto de los colectivos del sector público –y para los de justicia que no puedan acceder a la extensión del fallo- la devolución íntegra tendrá que ser acordada por las distintas Administraciones o –lo que sería más lógico- mediante Real Decreto-Ley por el mismo Gobierno que suprimió la paga extra de diciembre de 2012, señalando en aquel momento la excepcionalidad y transitoriedad de la medida. Y ¿no se proclama que estamos en la vía sin retorno de la recuperación económica?, en todo caso devolver al sector público sus ingresos con carácter de igualdad va a costar mucho menos que el menor de los rescates bancarios.
Por Mariano Ayuso Ruiz-Toledo, Abogado, Director de Ayuso Legal